*Este artículo, escrito por Juan Pablo Madrid-Malo y César Paredes, forma parte de la reciente edición de la revista de la FLIP Páginas para la libertad de expresión.
Por años, la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) ha investigado el uso que las administraciones públicas han hecho de los fondos públicos para la pauta oficial, y los resultados han sido casi siempre los mismos: los millonarios recursos de la chequera del Estado se han destinado, en mayor o menor medida, con el objetivo de: amarrar fidelidades, acallar críticas, enaltecer la imagen propia de las y los políticos y de sus partidos, contratar a dedo y viciar constantemente los principios más elementales de la contratación estatal. También para subsidiar, de manera encubierta, a medios de comunicación que enfrentan importantes urgencias financieras.
Muestra de la gravedad del problema es que, según la Encuesta Nacional de Libertad de Expresión y Acceso a la Información publicada por Cifras y Conceptos a finales de abril de 2023, el 44% de las 585 personas encuestadas afirmó que conocía a algún medio en su departamento que había dejado de publicar por miedo a perder la pauta publicitaria.
Casi la mitad (el 48%) supo de casos de periodistas que modificaron su posición editorial a cambio de un contrato por publicidad oficial. La presión económica, consecuencia de la dependencia de la pauta oficial, es uno de los mayores factores de censura en el país.
El concepto de publicidad oficial abarca todo lo relacionado con las comunicaciones de las entidades territoriales. No solo se trata del dinero que gastan para publicar en los medios de comunicación con anuncios de su gestión. Incluye el dinero destinado a vallas, pancartas, volantes o cuñas, hasta la realización de conciertos, festivales y ferias siempre que estas hagan parte de sus estrategias de comunicación.
Este canal de comunicación entre los mandatarios y la ciudadanía debería buscar informar a la población, fomentar el pluralismo, promover políticas públicas y el derecho a tener información verificada de la gestión de los gobernantes. Sin embargo, en Colombia está suficientemente demostrado que la mayoría de estos recursos se utilizan de manera arbitraria y se desvían de estos objetivos para convertirlos en una herramienta de autopromoción.
El equipo de investigación de la FLIP le puso la lupa al gasto que hicieron las administraciones durante su gestión en el último cuatrienio. La fundación solicitó información a las gobernaciones y alcaldías de las ciudades capitales del país y varias ciudades intermedias para estimar el monto del gasto de los últimos cuatro años, datos que están acá recogidos.
Así mismo, en este periodo, la organización mantuvo el ejercicio de veeduría a entidades de todos los niveles, durante la pandemia de Covid-19 (2020-2021) y el periodo de protestas. Hizo informes detallados de cómo fue el comportamiento del Gobierno Nacional y del Ministerio de Defensa.
Además, en 2023, publicó investigaciones puntuales sobre ciudades como Bogotá, Barranquilla y Envigado. Por otra parte, realizó talleres con alcaldías y gobernaciones, y entregó herramientas de buenas prácticas a la Procuraduría, sin que hayan sido acogidas con éxito.
Este es, entonces, un esfuerzo por recoger las conclusiones del trabajo del equipo de investigación de la FLIP durante el último cuatrienio, un llamado para que este asunto, poco observado por entes de control, se comprenda con la importancia que merece por los efectos que tiene sobre la ciudadanía, el derecho de acceso a la información y la libertad de expresión.
Un subsidio encubierto
Entre las 29 gobernaciones y las 34 alcaldías analizadas por la FLIP el valor del gasto en publicidad en los últimos cuatro años fue de $656.804 millones. Esto sin contar con las gobernaciones de Atlántico, Sucre y Putumayo, que no atendieron a las solicitudes de información, como tampoco lo hicieron las alcaldías de Cúcuta, Riohacha y Providencia.
Por supuesto, es necesario distinguir entre aquellas entidades territoriales que tienen una mayor capacidad de gasto, de aquellas más pequeñas. Por ejemplo, mientras en Guaviare se reportó un gasto en publicidad oficial de $1.160 millones en los últimos cuatro años, en Antioquia fue de $17.067 millones, según reportaron estas entidades.
Esta disparidad se explica si se tiene en cuenta que este último departamento es 70 veces más grande en población. Los datos de estos últimos cuatro años, sin embargo, muestran que donde hay mayor capacidad de gasto público aumenta el derroche en dinero destinado a la publicidad oficial y, en efecto, a controlar las líneas editoriales, favorecer posiciones políticas y promover la imagen de las y los mandatarios.
Esto ocurre sin ningún tipo de control ni por parte de la Procuraduría General, la Contraloría ni la Secretaría de Transparencia de la Presidencia, por mencionar las instituciones de orden nacional que tienen mayores recursos y alcance para la vigilancia.
Pero lo más grave no solo es el monto del gasto en este rubro, sino el efecto contraproducente que tiene en el derecho de la ciudadanía a estar bien informada. En varias investigaciones, hemos advertido sobre el mal manejo que se ha hecho de estos recursos y de qué manera distorsiona la discusión pública.
Las formas de elusión de la ley van desde la compra de espacios publicitarios que se hacen pasar por periodísticos, el reparto calculado de dinero a comunicadores e influencers para comprar sus adhesiones, hasta la creación de medios de comunicación de las administraciones públicas.
Estas prácticas inciden en la calidad del periodismo que ve comprometida su independencia ante el poder de turno y la urgencia por recursos, lo que constituye una forma evidente de censura indirecta.
La publicidad oficial, de manera generalizada, se ha utilizado como una forma de subsidio encubierto. Miles de millones de pesos de recursos públicos que permiten la financiación de centenares de medios de comunicación en el país, pero que son asignados a discrecionalidad y sin reglas de juego claras.
De esta forma, en numerosos casos se deja por fuera del reparto a los medios más pequeños, críticos o independientes, lo que desequilibra la competencia y beneficia a los medios más cercanos a los círculos de poder.
En consecuencia, se erige un obstáculo para la libre circulación de ideas, el pluralismo y, lo más grave, el ejercicio de veeduría ciudadana que los medios de comunicación deben realizar.
El podio del derroche
En el ranking de las entidades territoriales que más dinero gastaron en publicidad oficial, el premio gordo se lo llevó la alcaldía de Jaime Pumarejo en Barranquilla, que gastó $128.975 millones en los cuatro años; una estrategia que le sirvió para silenciar la información crítica de su gestión, repartir discrecionalmente los recursos y monitorear detalladamente el trabajo de las y los periodistas.
Su objetivo fue mantener en el poder a su grupo político; Pumarejo repitió prácticas ya ensayadas por su predecesor Alejandro Char, quien tomó de nuevo las riendas de la ciudad en este cuatrienio.
Por otra parte, entre las gobernaciones, la que más gastó fue la del Valle del Cauca en cabeza de Clara Luz Roldán, con $34.424 millones. Esta entidad también mantuvo la hegemonía de su grupo político en las pasadas elecciones.
La gobernadora saliente, aliada de Dilian Francisca Toro, la nueva mandataria, fue una de las figuras políticas que más aprovechó la oportunidad de aparecer en medios de comunicación durante la pandemia.
Entre las 10 ciudades que más gastaron dinero en publicidad oficial entran cuatro intermedias y tres de ellas pertenecen al departamento de Antioquia:
- Bello, que gastó $11.259 millones.
- Floridablanca (Santander), $7.824 millones.
- Envigado, $7.319 millones.
- Itagüí, $6.250 millones.
Estas ciudades gastaron más dinero que capitales de departamentos de población más grande o semejante como Cartagena, Bucaramanga o Santa Marta.
Pecados capitales en la pauta: de la pandemia a las protestas
En todo este periodo, la pandemia del Covid-19, que duró oficialmente desde marzo de 2020 hasta junio de 2022, sirvió como excusa de las y los mandatarios para aparecer con más frecuencia en diferentes medios de comunicación y en redes sociales.
No siempre se trató de un ejercicio de rendición de cuentas, pues estos canales no permitieron la interpelación de la prensa. En general, los años en los que las administraciones gastaron más dinero en publicidad oficial fueron 2021 y 2022, lo que coincide con el final de la pandemia y el comienzo de la reactivación económica de las entidades territoriales.
Clara Luz Roldán, la gobernadora que más dinero gastó en estos últimos cuatro años, decidió ser la presentadora del 60% de los contenidos en diferentes medios destinados a informar sobre la emergencia sanitaria durante 2020 y gastó cerca de $793.000.000 ese mismo año en publicidad oficial en las redes sociales.
Esta oportunidad de convertirse en presentador también fue aprovechada por el entonces presidente Iván Duque, que puso en marcha el programa televisivo Prevención y Acción, en un ejercicio que de pretender ser un espacio de información sobre la pandemia pronto pasó a ser su propio telediario, transmitiendo 404 horas durante más de un año.
Acá también llaman la atención contratos contradictorios con el contexto que por ese entonces vivíamos. Por ejemplo, la Gobernación de San Andrés y Providencia firmó un contrato por $500.000.000 en 2020 para una campaña de prevención y mitigación del virus, en la que preponderaba la producción de vallas, pasacalles, gorras, camisetas y eucoles. Publicidad en las calles cuando las personas no podían salir de sus casas.
Durante el Paro Nacional, que inició el 28 de abril del 2021, estos recursos fueron utilizados para buscar direccionar a la opinión pública, con el claro objetivo de crear la narrativa de que quienes protestaban en las calles estaban afectando los intereses del país para aparecer en medios internacionales y de mitigar el riesgo reputacional del entonces presidente Iván Duque.
En uno de los varios contratos que adjudicó durante esos meses, la Consejería Presidencial para las Comunicaciones contrató por $664.000.000 a la empresa The Fratelli Group para “apoyar en situaciones coyunturales puntuales, que afecten al Gobierno Nacional de Colombia, a través de la construcción de información y mensajes y en su respectiva divulgación a medios de comunicación y stakeholders clave en los Estados Unidos de América”.
Entre estos espacios resaltan: comunicados de prensa, gestión de espacios de opinión para miembros del gobierno nacional, entrevistas en medios con voceros del gobierno. Una campaña de comunicaciones en Estados Unidos pagada para exaltar de manera impostada la imagen de los funcionarios colombianos. En total, Iván Duque gastó por lo menos $46.000 millones en publicidad oficial durante su mandato.
A esto también se le suma la campaña promovida por el Ministerio de Defensa, en cabeza de Diego Molano, llamada “Colombia es mi verdad”. El Ministerio firmó un contrato por más de $900.000.000 con la agencia Alotrópicos SAS para mejorar la percepción de la entidad. Buscaba reducir el impacto negativo en la opinión pública sobre el abuso de la Policía e imponer su narrativa sobre los hechos.
Esto, además, fue el inicio de toda una campaña de ciberpatrullaje que dejó 21.000 horas invertidas en el seguimiento a 1.7 millones de direcciones IP. Millonarios recursos en publicidad digital para producir propaganda.
Ahora bien, estos años también nos dejaron la repetición de viejos patrones en el uso de la publicidad oficial. Como se dijo anteriormente, la Alcaldía de Barranquilla fue la administración que más gastó en este periodo e ilustra cómo una amplia repartición de recursos asegura contenidos favorables.
Muestra de ello son las mediciones que los mismos contratistas de la Alcaldía hicieron: de 12.065 notas que analizaron en medios de TV, radio, impresos y digitales concluyeron que 124, es decir el 1%, eran “negativas” en una ciudad en donde los indicadores de violencia, pobreza y desempleo, solo por mencionar algunos, empeoraron drásticamente, según las mediciones realizadas por el Dane.
¿Todo va bien o no todo se cuenta? Acá los recursos destinados a publicidad en medios son cruciales para comprender el silencio sobre ciertos asuntos.
El obstáculo más grande para investigar la pauta tiene que ver con la opacidad de los reportes oficiales. Si bien las alcaldías y gobernaciones mencionadas en este informe respondieron las preguntas, —algunas mediadas por la orden de un juzgado tras interponer tutelas—, no siempre estas se corresponden con la realidad.
Un ejemplo es lo que ocurrió con la Alcaldía de Daniel Quintero en Medellín. Según el reporte oficial, que entre otras cosas envió en un disco duro de un terabyte con archivos codificados sin el menor procesamiento y de difícil acceso, solo sumaba $37.500 millones.
No obstante, una revisión más acuciosa en los sistemas de contratación pública arrojan que el gasto real fue de más de $75.000 millones. ¿Es posible que una administración no sepa cuánto está gastando en publicidad oficial o está ocultando información?
Esta opacidad es recurrente en las administraciones públicas. En muchos casos, ante los derechos de petición instaurados por la FLIP, los mandatarios proporcionan información incompleta, no entregan los soportes de ejecución, dilatan los tiempos de la respuesta o, más grave, no responden las solicitudes. No importa si la alcaldía es grande, como Bogotá, o pequeña, como Leticia.
En el caso de la Alcaldía de Bogotá hay que resaltar que a pesar de tener como bandera el sistema de atención “Bogotá te escucha”, no existe un sistema unificado de información sobre el gasto en publicidad oficial.
Las solicitudes de información sobre el gasto en publicidad fueron remitidas a las numerosas entidades que integran la Alcaldía: secretarías, consejerías y unidades administrativas, fueron más de 70.
Como respuesta al mismo derecho de petición, dirigido a la Secretaría General, obtuvimos decenas de respuestas disímiles, varias incompletas e incluso algunas que rechazaban su competencia. Tal dispersión de los datos dificulta el acceso a un conocimiento real del gasto público y contraviene el derecho de acceso a la información de manera eficaz, revelando una falla en la gestión de información de la entidad.
A esto se suma que el principal contratista es ETB, una empresa de composición mixta, que se ampara en su derecho de reserva comercial para no entregar información, a pesar de que el 86% de su composición accionaria proviene de dinero del Estado.
Este caso sirve para ilustrar cómo la contratación con intermediarios para ejecutar la publicidad de las entidades termina convirtiéndose en un obstáculo para la veeduría de los recursos a falta de estándares mínimos de transparencia.
En más de una ocasión no se suben los informes y soportes de ejecución al Sistema Electrónico de Contratación Pública, Secop, o son de pésima calidad y al intentar acceder a la información vía derecho de petición esta queda a disposición de la buena voluntad del contratista.
Por otra parte, en su interés por posicionar sus mensajes y disputar las narrativas a los medios de comunicación, algunos mandatarios locales han creado sus propios canales.
Por ejemplo, en Magdalena, el gobernador Carlos Caicedo, publicó a través de la empresa EEstrategica.com —con la que contrató $299.000.000 en publicidad oficial— algunas ediciones del periódico Magdalena está cambiando, entre mayo y julio de 2022.
En Medellín, por poner otro ejemplo, Quintero hizo lo propio con el periódico El poder de la verdad, un diario de propaganda de su gestión que sacó tres días después de renunciar a su cargo, a comienzos de octubre de 2023, con el fin de influir en la campaña a la Alcaldía.
Y por último, está por evaluar el resultado del periódico Vida, propuesto por el actual gobierno nacional, contratado por $653.000.000 para su impresión y distribución y dirigido por funcionarios de la Secretaría de Comunicaciones de Presidencia.
La creación de medios de gobierno, que no son medios públicos como los del sistema RTVC, termina siendo otra forma de propaganda. Como estrategia de publicidad esa práctica debería ceñirse a las limitaciones que dispone la ley, particularmente el artículo 10 del Estatuto Anticorrupción (Ley 1474 de 2011) en términos de austeridad, de observar la prohibición a la autopromoción, la de funcionarios o partidos y de asegurar que sea una herramienta realmente efectiva para divulgar información veraz, útil y objetiva para la ciudadanía.
El gasto de recursos en estas vías de comunicación es, sin embargo, innecesario. Existen canales más austeros y efectivos como las páginas web de los gobiernos y sus cuentas oficiales en las redes sociales, por ejemplo.
Otras prácticas recurrentes que oscurecen la debida rendición de cuentas de mandatarios y la información que recibe la ciudadanía son el autobombo, comprar contenidos de propaganda disfrazados de periodismo o incluso intervenir directamente en los contenidos de los medios de comunicación.
En una publicación de 2020 hecha en conjunto con la Misión de Observación Electoral (MOE) se analizaron 2.128 piezas publicitarias contratadas por diez alcaldías del país, desde vallas hasta publicaciones pagadas en medios de comunicación.
En el 58% de estos contenidos (1.237) se encontraron mensajes tendientes a la autopromoción en contratos que, sumados, corresponden a $91.611 millones. Es inaceptable que miles de millones de pesos se utilicen para ensalzar la imagen y el ego de funcionarios.
Justamente, bajo la figura del content marketing, las administraciones han encontrado la manera en la que la información institucional se camufla para simular el contenido periodístico.
Para brindar un ejemplo reciente, está el caso de la Alcaldía de Envigado, en cabeza de Braulio Espinosa, que a lo largo de estos cuatro años incurrió en todas estas prácticas. Apareció en primera plana como si de un héroe se tratara en las portadas de un periódico, contrató entrevistas hechas a la medida y espacios en medios para realizar “rendiciones de cuentas” que enaltecían su imagen.
Tan absurdo fue el gasto y la poca observancia de los propósitos de la publicidad oficial, que, incluso, pagó por la publicación de un saludo de Navidad en el que aparecen su nombre y el de su esposa en la contraportada de un periódico.
Al final del cuatrienio, el content marketing se consolidó en las capitales del país. Un protagonista clave fue la Asociación de Ciudades Capitales, Asocapitales, que dirige Luz María Zapata, esposa del dirigente político Germán Vargas Lleras.
Esta organización, que agremia a las ciudades capitales de los departamentos y a Uribia, Providencia y Soacha, nació en 2012 con el objeto de intercambiar experiencias de cooperación, pero cambió sus estatutos en 2018 para poder contratar con entidades privadas.
Con este cambio, Asocapitales se convirtió en uno de los principales intermediarios entre las administraciones públicas y los medios de comunicación.
Solo en 2023 celebró contratos por $851.000.000 con medios de comunicación de alcance nacional para “espacios informativos de divulgación, enfocados en los balances de las administraciones y su trabajo en estos cuatro años”.
El problema es que mucha de esta información de propaganda se difunde, sin ninguna advertencia, como información periodística.
El content marketing hace aún más difícil la distinción entre propaganda e información de interés público y rompe con la transparencia que merece la ciudadanía y afecta la credibilidad de los medios que lo permiten.
Además, la falta de transparencia con las audiencias, agrava la imagen del periodismo. Por eso, el gremio ha destacado la urgencia de regular el gasto en publicidad, ya que en el fondo se encuentra en riesgo la propia sostenibilidad de un servicio informativo de calidad que contribuya a la democracia.
Periodistas y directores de medios consultados en esta investigación coinciden en que se deben crear medidas de sostenimiento que limiten el poder discrecional del ejecutivo y, al mismo tiempo, garanticen el derecho a la libertad de expresión, siguiendo la recomendación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y tomando como referencia el ejemplo de México, que implementó una regulación en este sentido en 2018.
Un asunto que requiere solución urgente
La regulación en materia de publicidad oficial en el país es insuficiente. El artículo 10 de la Ley 1474 y el Decreto 4326 de 2011 que lo reglamenta han sido los únicos instrumentos legales en torno a publicidad oficial.
Con la Ley que recientemente se aprobó en el Congreso, conocida como “Chao marcas”, se añade otro matiz en la reglamentación de la identidad visual de las administraciones, evitando el despilfarro de recursos en branding cada cuatro años.
Sin embargo, esta reglamentación no implica que Colombia cuente, como recomienda la CIDH, con un marco normativo suficiente y comprensivo que contenga la definición de los objetivos de la publicidad oficial, criterios claros de asignación y contratación, y mecanismos de control y sanción.
Todos estos puntos son necesarios para reducir la discrecionalidad y el uso abusivo de recursos públicos, protegiendo también la libertad de expresión.
Es de tal importancia este asunto que incluso en el Acuerdo de Paz entre el Estado y las FARC-EP se expresó en el punto 2.3.3.2 el compromiso de realizar los ajustes normativos necesarios para asegurar “la transparencia en la asignación” y evitar sus usos indebidos. Es claro que esto no se ha cumplido.
Algunas experiencias sirven de aprendizaje para el contexto colombiano: desde la poca efectividad de las medidas adoptadas en Perú, las más recientes y concertadas en Uruguay y México, hasta leyes de larga data que implican un alto andamiaje institucional como las de Canadá.
Las cartas están sobre la mesa, hace falta entonces que la voluntad política exista y se ataque un problema que se lleva miles de millones de pesos de la ciudadanía todos los años, y que desdibuja la libertad de expresión en el país.
Esto implica otra discusión importante referente a la sostenibilidad del periodismo, particularmente local y regional, atado a sobrevivir a través de los recursos destinados por las administraciones, en muchas ocasiones, como una especie de subsidio. Esta es la raíz del problema.
Mientras no se encuentren otras fórmulas de financiación, en donde se tenga en el centro la información de calidad como bien de interés público y a quienes la producen y distribuyen, este será un asunto que seguirá debilitando la forma en la que la ciudadanía recibe información y el ambiente adverso para ejercer la libertad de expresión se profundizará paulatinamente.
Así entonces, a la fecha y a pesar de que este es un problema altamente diagnosticado esta es una discusión que sigue pendiente. El debate sobre los controles, el desarrollo normativo que necesita este asunto y el impacto que estos recursos tienen en la economía y sostenimiento de los medios son problemas de extrema urgencia y no pueden postergarse.
El uso indebido de la publicidad oficial impacta derechos clave como la libertad de expresión, el pluralismo informativo y el control político en el ámbito local y regional.
Es por eso que las y los gobernantes que estrenan administración tienen en sus manos una importante responsabilidad. El futuro de estos derechos depende en gran medida de la decisión que tomen ante la disyuntiva autopromoción o democracia y de preguntarse si quieren medios de comunicación que alimenten la democracia o débiles cajas de resonancia.
La FLIP extiende una invitación a reflexionar sobre este desafío y a exigir una regulación que garantice la transparencia y la equidad en la publicidad oficial.