La mayoría de procesos de contratación que la administración de Jaime Pumarejo publicó, durante su primer año de gobierno, se firmaron de manera directa y se comprometieron en el primer trimestre de 2020. La cuarta parte de esas ejecuciones no tuvo suficientes proponentes para garantizar la competencia, aunque el balance en pluralidad de oferentes es más positivo que el de otros años.
Esos tres hallazgos se desprenden de una radiografía a la contratación de la Alcaldía de Barranquilla en 2020, que elaboró la Corporación Caribe (Corcaribe). Un ejercicio de control social con el que esta entidad barranquillera busca hacerle seguimiento, de manera sistemática, a la ejecución de la plata pública local. Especialmente, porque desde que los Char llegaron al poder, hace más de una década, la lupa continua a los contratos públicos no ha sido muy usual en esta capital.
Una realidad que contrasta con la vecina Cartagena, que cuenta con un observatorio de contratación estatal y una prensa que esculca con mayor frecuencia los contratos más allá de la voz oficial.
Para conocer más detalles sobre el informe, La Contratopedia Caribe entrevistó al abogado Danny Oviedo, presidente ejecutivo de Corcaribe y quien antes estuvo al frente de la veeduría al Concejo de Barranquilla, Concejo Visible.
La Contratopedia Caribe. El informe muestra que durante el primer año de la administración de Jaime Pumarejo, el 98% de los procesos se hicieron por contratación directa. ¿Qué tanto influyó en ese indicador la declaratoria de urgencia manifiesta por la pandemia, que les permitió a los mandatarios en todo el país contratar con mayor rapidez sin recurrir a licitaciones públicas?
Danny Oviedo. Se podría decir que en una proporción mínima, ya que la mayoría de contratos se firmaron entre enero y marzo, antes de que se iniciara la emergencia económica, sanitaria y ambiental por Covid-19. Los contratos firmados de manera directa representan el 98% de todos los firmados, pero lo que cuestan esos contratos equivale al 26% del valor de todo lo que se contrató.
El grueso de la contratación de 2020 no fue por la pandemia. Hubo una cantidad importante de órdenes de prestación de servicios (OPS) por coronavirus, pero esa cantidad de contratos y de recursos comprometidos no son mayoría si se mira toda la contratación. Las OPS por emergencia fueron menos del 5% de todas las OPS contratadas.
| Barranquilla publicó 2.033 procesos entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2020, por $552.434 millones, en el Sistema Electrónico de Contratación Pública (Secop). El 95% de esos recursos fueron comprometidos durante el primer trimestre del año. |
LCC. Este primer año de la administración Pumarejo dejó $95.000 millones por préstamos con la banca privada, una práctica constante y criticada del modelo de administración charista. ¿Qué muestran esos tres préstamos de 2020 que se suman a las millonarias deudas de la ciudad?
DO. Estos tres créditos fueron de Tesorería, que suelen tener intereses más altos. Podríamos discutir si esos intereses son altos o no, pero sí muestran que la administración no tenía mucha caja en ese momento. Generalmente, funcionan así: le dices a la banca que te dé plata y que le pagas con los recursos que te van ingresando.
Además, a final de año, el Distrito salió a pedir plata por $650 mil millones en una emisión de bonos y el mercado solo le prestó $394 mil millones. La Administración salió a decirle al público: ‘Nos prestaron $394 mil millones, miren cómo estamos de bien’. Eso es un engaño.
Cuando el mercado te presta un poco más de la mitad de lo que tú estás pidiendo, eso es un fracaso (Barranquilla emitió en bonos el 60% del valor proyectado). Entre otras, no nos han dicho para qué van a usar, específicamente, esa plata.
| Al inicio de su gobierno, la administración Pumarejo prestó $95.000 millones a la banca privada: Banco Santander le entregó $42.000 millones; el Banco de Occidente, $33.000 millones, y Bancolombia, $20.000 millones. El primer año también dejó la emisión de bonos de deuda pública en la Bolsa de Valores de Colombia por $394 mil millones de los $650 mil millones anunciados. Se trata de una figura financiera distinta a los créditos bancarios, que le permite al Distrito financiarse recurriendo de forma directa a los inversionistas, sin intermediación. El Distrito anunció que emitía bonos para “reducir el gasto de endeudamiento”, “invertir más en la gente y en el desarrollo económico”. A 2019, la Alcaldía de Barranquilla informó que la deuda del Distrito ascendía al billón de pesos, que representaba una tercera parte del total de ingresos. Según la entonces secretaria general Ana María Aljure, en 2007, la deuda de Barranquilla doblaba los ingresos distritales, es decir, para entonces la deuda era de un billón 350 mil millones y el recaudo no superaba los $660 mil millones. |
LCC. La figura del préstamo, por supuesto, es válida dentro de las finanzas públicas. Quizá lo que valga especial análisis en el caso barranquillero es que, durante la última década, se han financiado gran parte de las megaobras, con plata que ponen los contratistas y comprometiendo vigencias futuras.
DO. Ese ha sido prácticamente el modelo Char de todos estos años. La primera administración (2008-2011) comenzó con una figura que no se conocía mucho en Colombia —y fui coordinador para tres departamentos de la Oficina del Zar Anticorrupción— que es la contratación ‘llave en mano’ (figura de crédito a proveedor).
LCC. ¿Esa forma de contratar no era muy usual en Barranquilla hasta la llegada de los Char al poder?
DO. No, no se había usado nunca en Barranquilla hasta la llegada de Alejandro Char.
Alguna vez, discutiendo estos temas, Char decía que si no era así no se podía avanzar porque no podíamos estar esperando a que el Distrito tuviera la suficiente plata para pagar de contado las obras. Esa es una postura interesante, pero debatible.
Contratar así es un muy buen negocio. Si tengo capital gano el doble: estoy haciendo la obra, que tiene una utilidad, y además me estoy ganando la utilidad del financiamiento.
Como el contratista hace la obra sin que el Distrito le dé un peso, pues cobra el valor de la obra como si el Distrito se la fuera a pagar enseguida, pero además cobra la utilidad del financiamiento, es decir, los intereses. Entonces, ¿qué pasa con esos contratos financiados bajo esa figura? No tienen datos desagregados. Aparece el costo total que incluye las dos utilidades.
Hay una proyección de valores, según los metros cuadrados o lineales a intervenir más la inflación. Como no hay precios unitarios, no puedes decir realmente a cuánto le está saliendo el metro cúbico de concreto al contratista, por ejemplo.
| En su investigación ‘El entramado de contratación de Álex Char’, La Silla Vacía contó cómo la figura del crédito a proveedor es una modalidad de financiación para obras públicas, poco común en otras regiones. No es usual que los contratistas cuenten con tal músculo económico para asumir riesgos al prestarle al Estado pudiendo invertir “su capital de forma más productiva”. Los contratistas, además, deben demostrar que tienen buena capacidad crediticia con el sistema financiero. Esa investigación periodística también señaló que ese esquema de financiación pública “crea un riesgo de que plata de cualquier procedencia termine siendo lavada por el mismo Estado”. |
LCC. Pero, entonces Barranquilla puede estar pagando obras mucho más caras que Cali, Medellín o Bogotá.
DO. Diría que sí, que sí hay costos elevados. He escuchado a ingenieros civiles decir que sí les parecen caras muchas de las obras recientes de la ciudad.
También es cierto que esta es una ciudad sin mucha planeación y hacer intervención en infraestructura implica todo un proceso: aquí no hay mapas de los tendidos de acueducto, ni planimetrías de las aguas servidas, ni planos de por dónde van las tuberías del gas ni las de la telefonía. A veces los contratistas abren las calles a ciegas.
LCC. Ese modelo de contratación ‘llave en mano’ termina minando la pluralidad de oferentes porque, solo unos pocos tienen suficientes recursos para asegurarse que obras tan millonarias como la construcción del malecón, la modernización de los parques o la canalización de los arroyos se hagan y no acaben desfinanciadas.
DO. De todas maneras el Distrito cumple con la licitación.
LCC. Y hablando de pluralidad de oferentes, ¿qué arroja el análisis del primer año de gobierno de Pumarejo sobre ese aspecto?
DO. A diferencia de años anteriores, el resultado de 2020 es positivo. El promedio de proponentes es de 5.3. La mayoría de contratos tuvieron más de tres proponentes y menos del 26% menos de tres. Es decir, uno podría inferir que en estos últimos procesos no hubo la debida competencia, porque el estándar tanto a nivel empresarial como estatal son tres ofertas.
Algo interesante que me pareció del primer año de gobierno de Pumarejo es que, por ejemplo, para el PAE 2020 la administración hizo un solo proceso licitatorio que dividió en cuatro grupos. Este sistema permite que no se gane todo el contrato una sola firma y que pequeños contratistas se unan para concursar.
LCC. Esa realidad de procesos con menos de tres oferentes no es un asunto exclusivo de Barranquilla, es una constante en todas las regiones del país.
DO. Eso pasa. Es lo mismo que cuando hablamos de contratación directa y encontramos que el 98% de los contratos entregados así el año pasado es alto, pero es cierto que hay ciudades con 89, 90, 92 por ciento de su contratación entregada de manera directa.
LCC. El primer año de gobierno de Pumarejo muestra que gastó más de 12 mil millones de pesos en publicidad y comunicaciones, a través de cuatro megacontratos: tres que se firmaron en enero y otro en marzo.
DO. Es el mismo modelo de contratación de publicidad de las administraciones anteriores. El Distrito contrata a una gran firma o una cooperativa de periodistas que subcontrata. No ves directamente un contrato de la Alcaldía de Barranquilla con medios porque, bajo este modelo, esa agencia de publicidad y de medios subcontrata la pauta publicitaria con periodistas locales y medios nacionales.
| La Alcaldía de Barranquilla gastó $12.633 millones en cuatro contratos de comunicaciones y publicidad durante 2020. En enero, por ejemplo, el Distrito firmó un contrato por $3.200 millones con la Cooperativa de Trabajo Asociado de Comunicadores Sociales de la Costa Atlántica (Coopercom). La relación entre los medios en Barranquilla y las administraciones locales ha sido calificada recientemente por la Fundación para la Libertad de Prensa (Flip) como “tóxica”, pues en la construcción de las agendas informativas median “los recursos de publicidad oficial que ha destinado la Alcaldía en los últimos tres gobiernos”. La influencia de los gobiernos de turno en los contenidos periodísticos, a través de la pauta oficial, ya era desde antes de la llegada de los Char al poder local una constante en Barranquilla y objeto de análisis de la Flip. |
LCC. Otra característica de este primer año de contratación son las OPS. Son una figura legal, pero según la ley deberían ser la excepción y no la regla en las entidades públicas a la hora de vincular personal, porque la mayor parte del personal que desempeña funciones públicas debería ser de carrera. El Distrito contrató 1.878 OPS el año pasado. ¿Cómo podrían interpretarse esas vinculaciones a través de esa figura?
DO. Esa es una forma que tienen las administraciones de no hacer reestructuración administrativa y crear nuevos cargos, para no dañar su calificación financiera ante el Ministerio de Hacienda, las ías (Procuraduría, Contraloría, Contaduría pública), los bancos y mercados.
¿Por qué? Por ley, los municipios y distritos tienen unas categorías. Para la categoría especial, que es la más alta y en la que generalmente están las grandes capitales del país, Barranquilla incluida, los gastos de personal no pueden exceder el 50% de los gastos de cada vigencia. Entonces, puede que se contrate personal por OPS para evitar que ese indicador cambie y genere una mala calificación.
El otro análisis que cabe aquí es la carrera administrativa, que de alguna manera tiene un efecto perverso. Quien está nombrado sabe que si cumple con todas sus funciones y solo se limita a ellas no pueden sacarlo. Si lo hacen, puede demandar, ser reintegrado y hasta tener derecho a indemnización.
Muchos funcionarios dicen: ‘Soy de carrera y me voy a pensionar aquí. Ese señor que está en la silla de alcalde o de secretario se va, mientras que yo me quedo’.
Entonces, a veces la gente se duerme en los laureles y sí he visto que hay secretarios que contratan a profesionales para ponerlos como su mano derecha. Saben que esos son los que les van a trabajar.
Hay un tercer elemento en este análisis y es el clientelismo.
LCC. ¿Qué tanto podrían obedecer esas contrataciones por OPS a cuotas, por ejemplo, de los concejales? Desde 2008, las relaciones entre el Concejo y el Distrito han sido cercanas y casi que ha desaparecido el control político en Barranquilla.
DO. Indudablemente, sin decir nombres, hay cuotas. Concejales han reconocido que sí tienen gente contratada por la Alcaldía. Sin embargo, cuando se mira la documentación legal no es fácil establecer esa relación de manera indudable.
La documentación contractual de las OPS no muestra relaciones con los concejales. La identificación de la cuota se da más por la misma gente que trabaja en la dependencia oficial y reconoce de dónde viene el personal. Claro, los que están metidos en el mundo político saben que X es de X concejal o de X político.
| Desde que los Char llegaron al poder local, en 2008, las relaciones entre el Distrito y los concejales han sido tan cercanas que el Concejo de Barranquilla ha fungido más como una entidad amiga de las administraciones de turno que como un espacio de verdadero control político. Los proyectos de acuerdo, sobre todo los relacionados con vigencias futuras y cupos de endeudamiento, suelen aprobarse sin mucho debate. Un escenario distinto al de Cartagena, donde hay mayor control político y las relaciones del Concejo y las administraciones de turno no suelen ser tan cercanas. |
LCC. En este primer año, entonces, uno podría decir que gran parte de la contratación de Pumarejo se caracterizó más por asegurarse de que la función pública no parara y enfrentar la emergencia sanitaria que ser un año de grandes inversiones y obras.
DO. Las obras se empezarán a ver este 2021. Claro, en tres meses de emergencia, donde prácticamente la ciudad estuvo parada, era previsible que no se abrieran procesos. De hecho, este año, están terminando ciertos procesos licitatorios que quedaron pendientes del año pasado, como Barrios a la Obra.