‘Para generar pluralidad debe haber confianza’: Rodrigo Fernández sobre contratación en Atlántico

Este contenido forma parte de la investigación ‘Así funciona el modelo de contratación charista en la Gobernación del Atlántico‘, posible gracias a la iniciativa ‘Desafío en Contrataciones Abiertas’ , del Open Contracting Partnership.

Uno de los sistemas de contratación pública más mediáticos de Colombia, durante la última década, ha sido el implementado por el movimiento político Char, desde que aterrizó en 2008 en la Alcaldía de Barranquilla.

Ese método sigue los principios legales de la contratación pública de Colombia, pero en ocasiones se vuelve opaco al privilegiar la millonaria ejecución a través de empresas mixtas, al no facilitar la pluralidad de oferentes en todos los contratos cuantiosos y al favorecer a las firmas con más músculo económico. 

Para entender qué implican los patrones de contratación charista, La Contratopedia Caribe entrevistó al ingeniero civil y miembro de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, Rodrigo Fernández.

Este experto, que ha sido asesor de contratación de la Alcaldía de Bucaramanga, alerta por la falta de confianza que los procesos de contratación pública del Atlántico, sobre todo los de gran cuantía, generan entre el gremio constructor del país.

La Contratopedia Caribe. Revisamos 312 contratos de más de mil millones de pesos, firmados por la Gobernación del Atlántico entre enero de 2020 y marzo de 2022. Encontramos que la mayor parte de esos recursos (el 31%) fueron contratos interadministrativos con Edubar. ¿Qué opinión le merece la contratación a través de este tipo de empresas?

Rodrigo Fernández. El problema de estos contrataderos, como los he llamado yo, es que no tienen límites territoriales. Ellos pueden desempeñar su actividad contractual en cualquier parte. ¿Con qué gancho? Con el gancho de: ‘Tranquilo, que por esta vía no hay Ley 80’. 

Eso es, sumamente, grave. Es decir, tenemos un estatuto general de contratación que ya es un tanto residual, porque hay una cantidad de entidades que tienen un régimen especial. Entonces, es una forma de coger los recursos públicos y volverlos privados. Los recursos públicos tienen que contratarse por el Estatuto de Contratación Pública.

Habría que mirar cuál es la capacidad institucional que tienen la Secretaría de Infraestructura o la Secretaría Jurídica de un departamento como Atlántico versus la capacidad institucional de una empresa como Edubar. Acaso, ¿no es posible contratar y ejecutar desde el Departamento?

LCC. Al ser consultada, la Gobernación del Atlántico dijo que contrataba ciertos proyectos con Edubar por razones de eficiencia en la ejecución, y ante la ausencia de un equipo especializado y de dedicación exclusiva para gerenciar determinados proyectos.

RF. ¿Y no sería más práctico, entonces, montar ese equipo de gerencia de proyectos en la administración departamental? Si eso es lo que se necesita, entonces, ¿por qué tenemos una planta de personal que no puede hacer lo que la administración departamental necesita? 

Otro aspecto a analizar, ¿por qué la Gobernación no le dice a Edubar que contrate usando el Estatuto de Contratación que le toca (Ley 80)? Si yo como Gobernación le estoy pagando a Edubar, lo mínimo que debe pasar es que Edubar cumpla mis condiciones y no que a mí me toque adaptarme a las de esa empresa. 

LCC. Valga decir que la contratación a través de empresas mixtas no es exclusiva del Atlántico y se ha multiplicado en otras regiones.

RF. Claro, contrataderos hay en muchísimas partes. En Antioquia, por ejemplo, hay muchos. Tengo una lista de más o menos unos 20 identificados, con unas circunstancias absolutamente absurdas. 

Por ejemplo, algunos tienen su propio registro de proponentes y en plena pandemia requerían que las manifestaciones de interés se hicieran de manera personal. Tienen una cantidad de triquiñuelas y atajos para sacarle el quite a la Ley 80.

 LCC. La Gobernación le dijo a La Contratopedia que con los pliegos tipos, con los que contrata parte de sus recursos, no es posible que la contratación termine favoreciendo a determinados rostros. Sin embargo, encontramos en el Departamento varios poderes que han sido contratistas recurrentes de la Alcaldía de Barranquilla, durante la última década.

RF. Si los pliegos tipos están bien aplicados, debe haber una matriz de experiencia y unos requisitos habilitantes y criterios de evaluación estandarizados. El pliego tipo es inalterable. Lo que pasa es que no todos los sectores ni modalidades tienen pliego tipo.  

El pliego tipo del sector transporte arrancó el 1 de abril de 2019, pero el pliego tipo de agua potable y saneamiento básico arrancó a finales de 2020. Y el pliego tipo de la infraestructura social arrancó en marzo de este año. 

Entonces, sólo después de marzo del 2022 podemos decir que tenemos tres sectores de infraestructura cubiertos con pliego tipo. Pero, incluso, el único sector que está cubierto totalmente es el sector de infraestructura de transporte, porque ya los tiene en todas las modalidades de contratación. En cambio, en este momento, en los sectores de agua potable y saneamiento básico e infraestructura social vamos apenas en la modalidad de licitación. 

Claro, pueden llegar a presentarse alteraciones al pliego tipo o manipulaciones al momento de evaluar.

LCC. ¿Qué tipo de manipulaciones?

RF. El pliego tipo solito no puede combatir la corrupción. Es un pedacito en todo lo que implica un proyecto. 

El pliego tipo, con unos diseños malos, con unos planos incompletos o con unos precios que no van acorde con el mercado, no funciona bien. Lo que el pliego tipo quiere es que haya pluralidad, pero allí se necesita gente decente para que la evaluación sea correcta. Se necesita gente idónea para que el proyecto esté maduro. Se necesita gente idónea para que los presupuestos sean ajustados y reales. 

Lo que pasa es que era tal el amañe de pliegos que había que salir con una estrategia para parar eso. En la medida en que haya más posibilidad de entrar a competir, más gente mirando y un patrón para comparar, hay cómo rebatir los procesos de contratación.

LCC. Entonces, ¿con pliegos tipos se reducen esos escenarios en los que unos contratistas llegan con más ventajas que otro a competir por los contratos y se amplían las posibilidades para que las obras también se las ganen los contratistas más medianos y pequeños?

RF. No es que tengan más garantías y más ventajas. Lo que pasa es que si el contrato vale $200.000 millones y no he hecho contratos sino de $3.000 millones o $2.000 millones, no puedo acceder a ese de $200.000 millones.  

Aquí en Colombia, además, no hay lo que ocurre en otros países, que son los pisos y techos. Entonces, aquí los grandes pueden acceder a los pequeños, a los medianos y a los grandes; los medianos, a los medianos y a los pequeños; y los pequeños, pues sólo a los pequeños mientras crecen.

LCC. ¿Qué implica ese sistema de pisos y techos?

RF. Algunos dicen que esos pisos y esos techos implican cortar la libertad de empresa o la libertad de trabajo. Los gringos tienen eso muy bien establecido: hay contratos para las pequeñas, hay contratos para las empresas medianas y hay contratos para las empresas grandes.

Lo curioso es que, no obstante, habiendo pliego tipo, en la Costa no siempre se presentan los de otras regiones del país. ¿Por qué? 

Porque para generar pluralidad debe haber confianza. Y si siempre hay un rumor, fama o certeza que allá si no es Gerlein, si no es Faisal Cure o si no es A Construir no hay forma de ganar, entonces como constructor no me meto a competir si veo que me van a hacer alguna triquiñuela y no me van a dejar entrar. 

El mercado no es ciego ni es tonto. El mercado sabe perfectamente leer entre líneas.

LCC. ¿Estas son conversaciones que ustedes tienen de manera constante en el gremio?

RF. Por supuesto, el gremio no es bobo. Quienes hacen los pliegos creen que la gente es boba y no se da cuenta de las cosas.

LCC. Y, por lo visto, hay más desconfianza en unas regiones que en otras y en algunos sectores que en otros.

RF. Por supuesto, hay sectores donde hay más desconfianza que en otros. Si usted revisa licitaciones de más de mil millones de pesos en Bucaramanga, por ejemplo, encontrará 50 o 60 oferentes, pero es posible que si revisa esas mismas licitaciones de miles de millones de pesos en Putumayo no encontrará tantas ofertas, quizá por problemas de desplazamiento.

LCC. Eso de la pluralidad varía mucho en Atlántico. Por ejemplo, cuando Edubar contrata encontramos que han sido pocas las ofertas los últimos dos años y medio. De 12 procesos de obra convocados por esa mixta, seis tuvieron entre uno y tres oferentes para contratar $405.218 millones. Mientras que en las 43 licitaciones públicas celebradas por la Gobernación, para adjudicar $348.898 millones, hubo 606 ofertas. ¿Qué factores pueden influir para que estos escenarios sean tan opuestos?

RF. Pues simple y llanamente no hay confianza. Y el tema de que sean contratos grandes en los que deben competir las empresas grandes no es suficiente argumento. Las únicas empresas grandes no están en Barranquilla. En Bogotá y Medellín también hay empresas grandes. Eventualmente, en Bucaramanga también hay empresas grandes que puedan competir por esos contratos.

LCC. Si se ha creado la narrativa de que no están dadas todas las garantías, entonces muchas optarán por no participar porque estructurar un proyecto genera unos costos de tiempo y de personal.

RF. Claro. Además hay que pagar una póliza de seguridad.

LCC. En 2020, por ejemplo, la Sociedad de Ingenieros del Atlántico le pidió a Edubar que el contrato para intervenir 104 espacios públicos no se adjudicara a un solo contratista sino que se fraccionaran esas obras para brindarle la oportunidad a empresas más pequeñas. ¿Qué opinión le merecen contratos con obras empaquetadas como este proyecto en particular? ¿Son comunes los contratos de infraestructura empaquetada en otras regiones del país?

RF. ¿Cómo es posible que no hagan 23 contratos, uno por cada municipio? Claro, Edubar quiere entenderse con un solo contratista.

Eso de los parques es una cuestión absolutamente aberrante. Más en la época en que se hizo: en plena pandemia, en pleno discurso de reactivación económica, y cogen todos los contratos y los meten en un solo saco y se lo entregan a un solo contratista y no a varios. Es una forma legal, entre comillas, de sacarle el quite a la ley. 

Esos empaquetamientos han tenido algún desarrollo y otros desarrollos no muy exitosos. Por ejemplo, en el Fondo de Infraestructura Educativa empaquetaron un pocotón de colegios, se los entregaron a un solo contratista y eso fue un fracaso. Pocos procesos salieron adelante. 

También le pasó algo similar a Antanas Mockus en Bogotá. Le entregó toda la pavimentación a un contratista y fracasó. También empaquetaron las obras de los Juegos Nacionales de Ibagué y mire lo que pasó. 

Empaquetar no es una buena política porque si se fracasa se corre el riesgo de fracasar en todo. ¿Para qué empaquetar? Para impedir que el mercado funcione y para que sean pocos los que puedan entrar.

LCC. La Gobernación del Atlántico ha dicho que ese contrato se estructuró así por costos y eficiencia en la ejecución

RF. Nunca podremos saber cuán tan eficientes habría podido ser la ejecución de 23 contratistas. ¿Qué tal que hubiera habido competencia? Seguramente, en vez de $161.000 millones podría haber habido una propuesta de $140.000 millones o de $150.000 millones. 

Con esa teoría de eficiencia y costos, entonces empaquetamos todo y entreguemos todo a un solo contratista y que los otros miren cómo ejecuta. 

Los recursos públicos tienen que propender por tener una función social. ¿Cómo es posible que en plena pandemia, buscando la reactivación económica, todo lo empaqueten y se lo entreguen a uno solo? 

LCC. Pero hasta qué punto las empresas llegan, realmente, en igualdad de condiciones a competir…

RF. Hay un tema que está detrás y es de una perversidad enorme en todo el país y es la relación entre los inversionistas electorales y los contratistas. Entonces, en la medida en que más pliegos tipo tenga eso va ir disminuyendo, porque ya el inversionista electoral no tiene, entre comillas, garantías de que le van a retribuir su inversión. 

Por eso es que hay que insistir en que los recursos públicos se inviertan según el estatuto de contratación (Ley 80) y que tengamos más pliegos tipos y más tecnología: que tengamos BIM (Modelado de Información para la Construcción) y las metodologías de proyectos para que tengamos proyectos maduros. 

Todo eso es el círculo virtuoso que rompe el círculo vicioso de la contratación amañada.

LCC. Todas estas herramientas que menciona son, en últimas,  las que van a propiciar que haya más competencia justa, por tanto debería brindarles más confianza a medianos, pequeños y grandes empresas. 

RF. Claro, por supuesto. Cuando no hay que pagar un favor, pues todos pueden entrar a competir. Pero cuando hay que pagar un favor, el pliego se amaRFa o la evaluación se amaña, por eso hay que acabar con ese matrimonio perverso entre lo electoral y lo contractual. 

Por eso es tan importante que los mandatarios tengan independencia electoral, que no estén atados a clanes, que no estén atados a financiadores, que no estén atados a una cantidad de lazos o a unos señores que esperan réditos.